划重点!政府工程不得以审计结论作为工程结算依据 走进最高法院十大典型案例及裁判规则

admin 2022-05-3109:14:56造价法律评论119字数 6044阅读20分8秒阅读模式

最高法院十大典型案例及详细裁判规则


裁判规则一

建设工程合同的工程价款结算应以当事人约定为准,审计部门对建设资金的审计不影响建设合同的效力及履行。

案例一:最高人民法院在呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司与河北路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书中认为,双方已就应支付的工程款总价形成合意,这是双方真实意思的表示,且没有违反法律的禁止性规定,对双方均具有约束力。因此,绕城公路公司主张该工程量仅供审计之用,缺乏依据。依法有效的建设工程施工合同,双方当事人均应依约履行。审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。双方当事人并未在合同中约定,将审计结果作为计算涉案工程款的依据。且从一审法院调查的结果来看,审计人员认为审计局函中的初审值数据不准确,因为建设单位提交的相关材料不全面,故无法出具客观真实的审计报告。因此,绕城公路公司的上诉主张,既缺乏合同依据,也缺乏法律依据,应不予支持。

【载最高人民法院《民事审判指导与参考》(2012 年第4 辑)】


裁判规则二

当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定,应当具体明确,而不能通过解释推定的方式。

案例二:最高人民法院在中铁十九局集团有限公司与重庆建工集团股份有限公司建设工程合同纠纷案再审民事判决书【(2012)民提字第205号】中认为,根据审计法的规定及其立法宗旨,法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督,目的在于维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算,属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此,本案诉争工程款的结算,与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等,属于不同性质的法律关系问题,即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计,均不能认为,国家审计机关的审计结论,可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据,故对重庆建工集团的上述主张,本院不予采信,对案涉工程的结算依据问题,应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。

分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准,系因该合同属于分包合同,其工程量与工程款的最终确定,需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此,对该约定的理解,应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式,确定结算工程款的真实合理性,该结果须经业主认可,而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后,依据审计结果进行结算。根据审计法的规定,国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为,审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此,在民事合同中,当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定,应当具体明确,而不能通过解释推定的方式,认为合同签订时,当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此,重庆建工集团所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张,缺乏事实和法律依据,本院不予采信。


裁判规则三

拆迁还房安置小区工程关乎公众利益,可以约定工程总价由政府审计部门审核,应以审计部门的最终审计结论为结算依据。

案例三:最高人民法院在四川省苍溪县弘立建筑安装工程有限公司、四川天泽投资有限公司建设工程施工合同纠纷再审民事裁定书【(2019)最高法民申6183号】中认为,经查,《建设工程施工合同》专用条款部分就合同价款明确约定,“本合同价款采用可调价格合同方式确定,合同价款调整方法:以(2009)【四川省建设工程工程量清单计价定额】及相关配套文件执行。材料价格按当地市场价。工程总价以政府审计部门审核造价为结算价。”以上约定中,(2009)【四川省建设工程工程量清单计价定额】及相关配套文件是工程价款的计价方式,由政府审计部门审核确定工程总价是约定由专业第三方机构审核工程价款的真实性,审计部门审核亦应按照约定的计价方式取费,二者并不冲突。弘立公司申请再审以《邀请招标文件》中无以政府审计部门审核造价为结算价的要求并据此认为本案工程价款不应以政府审计部门的最终审计结论为计算依据的理由,不符合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(二)》第十条规定的情形,本院不予采纳。《建设工程施工合同》中“工程总价以政府审计部门审核造价为结算价”的约定,系双方真实意思,且不违反法律、行政法规的效力性强制规定,合法有效。并且案涉工程属于拆迁还房安置小区工程,涉及到公众利益,约定工程总价由政府审计部门审核也具有一定的必要性、合理性。


裁判规则四

政府审计结论长期无法形成,对当事人有失公允的,法院可以判决一次性全部支付剩余尚欠工程款。

案例四:最高人民法院在唐山湾三岛旅游区旅游开发建设有限公司、北京中海北方港口工程有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书【(2019)最高法民终136号】中认为,双方一致认可涉案工程于2014年11月已经交工使用。无论双方所签合同性质是建设工程施工合同,还是BT项目合同,对唐山三岛而言,取得了由中海北方投资建设的项目并实际投入使用,其合同目的都早已经得以实现。而中海北方作为合同另一方当事人,投入了超出预期的巨额资金进行建设,在项目建成交付后相当长的时间内,却因审计机构无法形成审计结论而迟迟不能收回投资,无法实现合同目的。

因工程施工资料不全等原因,涉案工程的审计工作进展缓慢,自2016年5月中海北方将结算资料交付唐山三岛开始,截至本案诉讼发生时,已历经两年多的时间审计结论一直无法形成。一审法院虽未对造成无法正常审计问题在双方当事人之间作出明确的责任认定,但是如果采信唐山三岛关于支付款项必须严格依照合同约定以审计结论形成后才能确定时间节点的抗辩主张,在本案审计结论长期无法形成的特殊情况下,对中海北方明显有失公允。鉴于唐山三岛自2014年11月接收项目投入使用起,已经长达数年,一审法院判令其一次性全部支付剩余尚欠工程款,并无不妥。


裁判规则五

建设工程合同约定以双方结算确定工程价款,未约定以政府审计结算的,当事人依据政府文件主张政府审计的,不予支持。

案例五:最高人民法院在中国华西企业有限公司与深圳市华西安装工程有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书【(2019)最高法民终385号】中认为,双方在《施工合同二》补充条款中就工程结算约定的是双方结算,并未约定要以审计部门的审计结论作为结算依据。格诺投资公司以补充条款中“按以上计价定额、计价办法以及云南省的有关文件规定结算出来的工程结算总造价下浮3%作为甲、乙双方建设工程最终结算价”的约定,主张根据云南省政府文件规定,工程结算必须经政府部门审计,工程款要待政府部门审计结论确定后才能支付的观点没有依据。

根据《施工合同二》补充条款约定,工程结算书经双方签字并加盖公章后生效,工程结算总造价下浮3%作为双方建设工程最终结算价。中国华西公司、华西安装公司报送的结算经园区管委会委托的造价咨询机构审核后出具了审核报告,双方当事人在《建设工程结算审核验证定案表》上进行了签字和盖章,确认工程造价审定金额为290261284.80元,该审定金额下浮3%后,应作为双方最终结算金额,即281553446.26元。格诺投资公司关于双方结算应以政府审计部门审计结论确定的主张无事实依据,不予支持。


裁判规则六

在审计结论正式出具之前,当事人已经对工程款进行结算的,应以双方结算的工程款为准,审计结论不再当然成为结算的依据。

案例六:最高人民法院在肖春佑、临泉县人民政府建设工程施工合同纠纷再审民事裁定书【(2019)最高法民申1218号】中认为,依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定,建设工程施工合同无效,但建设工程经竣工验收合格,承包人可以请求参照约定支付工程价款。在涉案工程竣工后,临泉县审计局进行了工程结算审计,但临泉县审计局的审计是其对工程建设单位的一种行政监督行为,与涉案工程款的结算属于不同性质的法律关系范畴,审计结论不能当然成为当事人之间结算的依据,案涉工程款的确定应按照双方当事人之间的约定和履行情况加以确定。在上述审计报告正式出具之前,肖春佑即在审定结算造价为92529283.65元的《竣工结算审定签署表》上签字,并注明“同意”,还加盖盐城二建公司印章,表明双方当事人对工程结算达成一致意见,可以作为确定涉案工程价款的依据。


裁判规则七

建设工程合同在明确约定以审计部门作出的审计结论作为结算依据情况下,才能将审计结论作为判决的依据。

案例七:最高人民法院在兰州市城市发展投资有限公司、北京城建建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决【(2018)最高法民终651号】中认为,《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条第一款及《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》(2001民一他字第2号)的规定,审计结果作为工程款结算依据,必须明确具体约定,即在合同中约定“以审计部门的审计结论作为竣工结算价款支付依据。”如审计部门是确定的,还应写明审计部门的全称。结合本案,双方在合同中并没有明确约定,将审计结果作为案涉工程款结算依据,合同中有关审计的约定不明确、不具体。因该项目属国有资金投资的重点建设项目,审计机关对工程建设项目进行审计是一种监督行为。因此,对该约定的解释,应解释为工程最终结算价需通过专业的审计途径或方式确定结算工程的真实合理性,而不应理解为须在业主接受国家审计机关审计后,依据审计结果进行结算。因此,兰州城投公司所持合同约定以审计机关的审计结论作为结算依据的主张,缺乏事实和法律依据,不予采信。


裁判规则八

因施工现场发生变化无法按照当时的实际情况进行审计的,关于以审计结论确定工程款的合同约定事实上不再履行。

案例八:最高人民法院在甘肃万象园林绿化工程有限责任公司、金昌市体育局建设工程施工合同纠纷再审民事裁定书【(2017)最高法民申4475号】中认为,按双方合同约定,涉案工程应以财政审计作为造价结算的依据。虽然之后双方又达成补充协议,约定由金昌市审计局对该涉案工程重新审计决算,但金昌市审计局明确表示涉案工程已无法就当时施工现场实际情况实施审计并出具正式竣工决算审计报告。故双方关于补充协议约定的根据审计部门审计结论确定工程价款的约定在事实上已无法履行。金昌市财政局基本建设工程预决算审核管理中心在审核涉案工程项目时,已经根据双方的施工合同、工程预决算报告、工程签证单,对完成的工程进行实测后作出投资评审结论。万象公司原审提交的证据不能确认具体工程价款,万象公司在庭审中亦未提出对涉案工程进行鉴定,二审判决参照金昌市基本建设工程预决算审核管理中心做出的(2009)33号《建设项目投资评审结论》,进而认定结算工程款。


裁判规则九

上级审计机关撤销下级审计机关作出的审计结论后,又重新作出的审计结论可以作为工程结算的依据。

案例九:最高人民法院在重庆市圣奇建设(集团)有限公司与黔西县人民政府建设工程施工合同纠纷二审民事判决书【(2017)最高法民终912号】中认为,《框架协议》、《工程承包合同》及《工程承包补充协议》仅约定了以审计方式作为确定案涉工程价款的依据,并未明确限定应仅以某一具体审计部门的审计结论为最终依据。而且《中华人民共和国审计法实施条例》第四十三条第一款赋予了上级审计机关对下级审计机关的审计业务依法进行监督的权力,第二款进一步规定下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的,上级审计机关可以责成下级审计机关予以变更或者撤销,也可以直接作出变更或者撤销的决定;审计决定被撤销后需要重新作出审计决定的,上级审计机关可以责成下级审计机关在规定的期限内重新作出审计决定,也可以直接作出审计决定。本案中黔西审计局出具《审计报告》后,其上级审计机关即毕节市审计局以《审计报告》结果存在重大失实为由,撤销了《审计报告》,后又作出《专项审计调查报告》。因黔西审计局的《审计报告》已被撤销,以该《审计报告》作为确定案涉工程价款的依据已无事实基础。在此情况下,一审法院以毕节市审计局的审计结论作为确定案涉工程价款的依据,并无不当。


裁判规则十

建设工程合同中关于以政府审计部门的审计作为结算依据的约定,对实际施工人有法律约束力

案例十:最高人民法院在邓伦坪与四川省科茂建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷再审民事裁定书【(2017)最高法民申2207号】中认为,首先,合同双方一致认可以政府审计部门核定的工程价款作为最终工程价款。科茂建筑公司与米易中学校签订的《建设工程施工合同》约定采用中标价加设计变更方式确定工程价款,之后签订的《补充协议》第三条第3项明确约定:“乙方在本工程提出的所有重组的结算由政府审计部门进行审计,审计结果作为最终结算依据”。其次,邓伦坪知晓关于工程价款结算的约定。邓伦坪参与了《补充协议》的签订,从《补充协议》落款处签字看,邓伦坪作为科茂建筑公司“委托代理人”签字。第三,政府审计部门已经做出审计报告。2009年3月5日,米易县审计局就案涉工程作出米审报(2009)2号审计报告,米易中学校与科茂建筑公司依据审计报告进行了结算。本案中,承包人与发包人约定了以政府审计部门的审计作为结算依据,实际施工人参与了该合同的签订,承包人与发包人决(结)算性文件对实际施工人有约束力。


  附一:最高法院关于政府审计的答复意见

最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见

(﹝2001﹞民一他字第2号 2001年4月2日)

河南省高级人民法院:

你院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”收悉。经研究认为,审计是国家对建设单位的一种行政监督,不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下,才能将审计结论作为判决的依据。

最高人民法院关于常州证券有限责任公司与常州星港幕墙装饰有限公司工程款纠纷案的复函

(﹝2001﹞民一他字第19号  2001年4月24日)

江苏省高级人民法院:

你院关于常州证券有限责任公司(以下简称证券公司)与常州星港幕墙装饰有限公司工程款纠纷案的请示收悉。经研究,我们认为,本案中的招投标活动及双方所签订的合同合法有效,且合同已履行完毕,依法应予保护。证券公司主张依审计部门作出的审计结论否定合同约定不能支持。

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